Da 112 edsvorne menn møttes på Eidsvold, kom de ikke ut med noen helhetlig rettighetserklæring, kun utvalgte rettighetsbestemmelser. Noe av bakgrunnen for dette var nettopp det etablerte konseptet med rett utenfor staten, som på grunnlovsetableringens tid var mest kjent som naturretten. Det var ikke så farlig om ikke alt kom med, for naturretten kunne uansett ikke overtres. Annerledes er det idag, skriver J.K. Baltzersen.
Lerretet bak presidenten, under kongerikets mektige våpenskjold, tar oss tilbake i tid, til vårdagene på Eidsvold i 1814. Med kraft og verdighet står fedrene og forsvarer konstitusjonen og friheten. Det lyser gjennom tiden – gjennom våre to århundrer og et dusin år. Vi føres videre gjennom tiden. Vår stolthet hver mai. Ved en grunnlovsfars grandnevøs pensel.
Oscar Wergeland, fillenevø av Henrik Wergeland, var maleren bak det kjente historiske verket Eidsvold 1814, som illustrerer Riksforsamlingen i Rikssalen på Eidsvold Værk.
Det er også en bestemt dato som illustreres, nemlig 11. mai 1814, dagen da prosedyren for grunnlovsendringer ble vedtatt. Maleriet henger idag i stortingssalen og ble overrukket som gave til Stortinget fra lege Lorentz Ring 16. mai 1885. Billedverket forestiller vi oss som et samlende kunstverk som viser vår felles arv fra Eidsvold. Ironien og paradokset ligger listig på lur.
Maleriet ble til ved oppdrag. Oppdragsgiver var korpslege Lorentz Ring. Bestillingen kom i 1882. Politisk nøytralt var det langtfra. Korpslege Ring sto nemlig på Kong Oscar IIs, statsminister Selmers og regjeringens side i den store konstitusjonelle kampen som kulminerte på 1880-tallet. Det var et kunstnerisk innlegg fra den konservative siden, den siden som endte opp som tapende part.
I striden var det store stridsspørsmålet hvordan Grunnloven skulle kunne endres. Hadde Kongen absolutt eller suspensivt veto i grunnlovssaker? Eller ikke veto i det hele tatt? Nettopp derfor illustrerte maleriet 11. mai 1814, dagen da grunnlovsendringsprosedyren ble vedtatt på Eidsvold. Og ja, det ble altså stridens kjerne disse flere årtier senere.
Riksrettssaken som felte dom i 1884, handlet nemlig om at statsrådene hadde rådet Kongen til å nekte å kunngjøre at Grunnloven var endret slik at statsrådene fikk møteplikt i Stortinget. Gjennom denne endringen, i henhold til Johan Sverdrups ord, ble all makt samlet i «denne sal». I utgangspunktet var det ikke at Stortinget skulle ha all makt, men det ble omsider resultatet. Et første skritt på vei mot en parlamentarismestatsskikk ble tatt. Johan Sverdrups regjering, den første parlamentariske regjering, ble dannet. Dog ble en regjering få år senere – på 1890-tallet – sittende mot et mistillitsvotum.
Parlamentarismen ble etablert som såkalt konstitusjonell sedvane i perioden 1884 til cirka 1908. Systemet etablert på Eidsvold var brutt.
Ble spiren til dette sådd allerede på Eidsvold?
Til Riksforsamlingen møtte Christian Magnus Falsen – formann i konstitusjonskomitéen på Eidsvold og «Grunnlovens far» – med det som ofte regnes som det mest fremtredende grunnlovsutkastet, nemlig det Adler-Falsenske grunnlovsutkast. Derfra hentet Riksforsamlingen navnene på Stortingets to avdelinger, nemlig Odelstinget og Lagtinget, som begge ble avskaffet i 2007 med virkning fra høsten 2009.
Falsen ønsket seg et rendyrket tokammersystem, en ordning med to helt uavhengige kamre. Valg skulle finne sted separat til de to kamrene. Lagtinget – opprinnelig Lagmannstinget – skulle også ha snevrere valgbarhet.
Riksforsamlingen ville det annerledes, og det ble et modifisert ettkammersystem, der valg skjedde til Stortinget samlet, og der Stortinget delte seg i sine to avdelinger ved konstitueringen som fulgte hvert valg – i lovsaker og riksrettssaker. Dersom Stortinget ønsket det, og det var nok fra én fraksjon til det, kunne Lagtinget fylles fullstendig med denne ene fraksjonen samtidig som den fikk flertall i Odelstinget, som vedtok riksrettstiltalen. Man kunne få såkalt riksrettsflertall. Riksrettens medlemmer ble nemlig plukket fra Lagtinget og Høyesterett.
Det er her Falsen bommer på Eidsvold. Når han har tapt saken om tokammersystem, justerer han ikke sitt forslag om Riksrettens sammensetning, og det er sannsynlig at flere representanter fulgte Falsen i denne feilen. Han var en som ble lyttet til. En justering kunne vært at Høyesteretts rolle i Riksretten ble oppjustert og Lagtingets nedjustert, men Falsen fortsatte som om Lagtinget fortsatt var et helt selvstendig organ. Det ga et smutthull som venstresiden utnyttet på 1880-tallet.
Hadde de ikke hatt det smutthullet, er det ikke gitt at de hadde vunnet riksrettssaken, som ga en politisk dom. De måtte eventuelt ha vunnet frem på annet vis, men man hadde neppe kunnet holde parlamentarismen på avstand slik første verdenskrig endte. Med et annet utfall av den krigen – og verdenshistorien forøvrig – ville det blitt mer usikkert. Det var nemlig den krigen med sin fredsslutning som innledet den demokratisk-republikanske tidsalder.
Dette bringer oss tilbake til kjernen i parlamentarismestriden, nemlig kongelig sanksjon. Hvem hadde – når det kom til stykket – råderett over Grunnloven?
At Kongen hadde vetorett i grunnlovssaker, var regnet som konstitusjonell sedvane gjennom en stor del av 1800-tallet. 17. mai 1824 innrømmet attpåtil Stortingets konstitusjonskomité Kongen slik vetorett. Rettshistoriker Eirik Holmøyvik har betvilt at komitéen mente alvor. Holmøyvik har også sannsynliggjort at Riksforsamlingen mente å holde Kongen utenfor prosessen med grunnlovsendringer. Folkesuverenitetsprinsippet var altså opprinnelig maktfordelingen overordnet, selvom det i lang tid i unionen med Sverige langt på vei ble ansett annerledes.
Montesquieu er kjent for maktfordelingsprinsippet. Mindre kjent er Montesquieus modell. Eidsvoldsfedrene innstiftet altså maktfordelingsprinsippet, men ikke modellen, som innebar en mer selvstendig kongemakt som del av maktfordelingen. Det fantes grunnlovsutkast der Kongen skulle involveres i grunnlovsendringer. Et av dem ble benyttet, men Kongens involvering ble strøket – med mindre man tror på usannsynlige sammentreff av ordvalg.
Men på tross av dette var det altså et etablert syn langt ut på 1800-tallet at Kongen kunne sette foten ned. Dette synet tapte til slutt og ble endelig bekreftet med en grunnlovsendring i 1913 der det ble slått fast at Kongen kun kunngjorde grunnlovsendringer.
Falsen, som sto sterkt på folkesuvereniteten på Eidsvold, ble senere en kongemaktens forsvarer fordi balanse var viktig for ham. Han fikk se hvordan det etablerte systemet ikke hadde tilstrekkelig balanse, og det reagerte han på. Falsen ønsket heller ikke i utgangpunktet at folkesuvereniteten skulle være så konsentrert i selve nasjonalforsamlingen.
I våre dager regnes det ofte som en sikring mot at tilfeldige flertall i folkeforsamlingen endrer Grunnloven, altså blant representantene, at det er krav til kvalifisert flertall ved endringer av den. Da kan det være forfriskende å bli minnet om at det Adler-Falsenske grunnlovsutkast hadde lagt opp til en egen grunnlovgivende forsamling med godkjennelse i folkeavstemning med krav til 2/3 flertall i selve folkeavstemningen.
Falsen var ikke den eneste som så problemer med det nye regimet i de første år. Når vi ser tilbake på bondetogene i 1818, der det kom krav om å innsette Karl Johan som eneveldig, kan vi gjøre oss noen refleksjoner om det nye regimets skattetrykk og behovet for balanse som Falsen så. Demokratiets virkning på statsmaktens utvikling er det viktig å ha et øye på. Misnøye kom tidlig. Dog var det noe balanse med maktfordeling. Det skulle endre seg.
Da Johan Sverdrup ytret sine velkjente ord om all makt i «denne sal» i 1872, var det først og fremst et uttrykk for at all politisk makt skulle være samlet i stortingssalen, ikke slik vi forstår det idag, nemlig at Stortinget skal ha all makt. Men de konservative fryktet møteplikten som et steg mot statsråders ansvarlighet overfor Stortinget.
Et annet uttrykk som kom fra Stortingets talerstol i 1872, var: «Makten må være delt for at mennesket skal være fritt». Taleren var T.H. Aschehoug, også kjent for verket Norges nuværende statsforfatning. Det er blitt sagt at mens kampen i 1814 sto mot det eneveldige monarki, sto kampen i 1870- og 1880-årene mot det eneveldige demokrati.
Man kan da selvsagt spørre seg hvorfor grunnlovsfedrene da tilla Stortinget all makt over Grunnloven. I det nevnte juridiske verket av T.H. Aschehoug ble det sagt at hverken eneveldig kongemakt eller folkemakt var riktig. I verket trakk Aschehoug linjene tilbake til middelalderen, der rettigheter ikke var noe som bare kunne gis og tas ved et pennestrøk fra statsmakten, noe den tyske historikeren Fritz Kern også har vært inne på.
I middelalderen sto også den katolske kirke sterkt mot den verdslige makt, noe blant andre Francis Fukuyama har påpekt som viktig for rettsstatens utvikling og lov og rett utenfor staten. Da 112 edsvorne menn møttes på Eidsvold, kom de ikke ut med noen helhetlig rettighetserklæring, kun utvalgte rettighetsbestemmelser. Noe av bakgrunnen for dette var nettopp det etablerte konseptet med rett utenfor staten, som på grunnlovsetableringens tid var mest kjent som naturretten. Det var ikke så farlig om ikke alt kom med, for naturretten kunne uansett ikke overtres. Annerledes er det idag.
Og det kan vi se ved å løfte blikket og se vårt eget lands utvikling i en større sammenheng. Hvordan henger utvikling av demokrati og statsmakt sammen?
Statsmakten har vokst, og den definerer i vår tid sine egne lover. Fremvekst av demokrati kan langt på vei sies å ha medvirket til dette. Konstitusjonalismen på 1700- og 1800-tallet kom som reaksjon på den fremvoksende statsmakten, men også for å fremme veksten i statsmakten. Man fikk stemmerett og andre rettigheter som «betaling» for å stille opp som militære mannskaper og skattebetalere.
Bertrand de Jouvenel, Erik von Kuehnelt-Leddihn, Robert Nisbet, Alexis de Tocqueville, F.A. von Hayek og Hans-Hermann Hoppe er blant tenkerne som har sett folkesuverenitetens medvirkning til statens vekst. Til og med Montesquieu sa at folkets frihet og makt kunne forveksles i demokratier, og at frie samfunn lettere kunne skattlegges.
Historikeren Linda Colley har sett på hvordan konstitusjoner med tilhørende stemmerett og andre rettigheter har vært drevet av statens behov for militære styrker og skatt.
Norske historikere har fremholdt parlamentarismens gjennombrudd i riket som et vannskille – for statens omfang – i vårt lands historie. Vi bør nok allikevel også ha med i regnestykket at regjeringsregimet i forkant av at Johan Sverdrup overtok også bidro til en voksende stat. Så det er ikke nødvendigvis fullt og helt en følge av parlamentarismen, men det var da det skjedde.
Det sies ofte at parlamentarismen ble etablert i Norge i 1884, men som vi har vært inne på, er det ikke fullt så enkelt. Riksrettsdommen i 1884 er ikke uviktig. Dog er det gode grunner til å betrakte 1905 som viktigere, der Kongen ble avsatt for å sette seg opp mot folkemakten, som dermed styrket seg i en utvikling mot et eneveldig demokrati.
Vi liker å se på 1905 som vår nasjonale, fredelige frigjøring, der et overveldende flertall sa ja. Men det var motstemmer. Toleransen for dem var derimot ikke noe å skrive hjem om. Og spørsmålsstillingen i den første folkeavstemningen, den om unionen, var slik at man anerkjente unionsoppløsningen enten man stemte ja eller nei. Historiker Nils Ivar Agøy har kalt det et spørsmål av typen «Har De sluttet å slå Deres kone?»
Så kom den andre folkeavstemningen. Folkeavstemningen som ofte omtales som en avstemning om monarki mot republikk, men som strengt tatt var en avstemning om en viss dansk prins skulle inviteres til den ledige norske trone.
Storhertuginne Augusta av Mecklenburg-Strelitz hadde lite til overs for en monark innsatt ved folkeavstemning. Det var i strid med det monarkiske prinsipp. Men Kong Haakon VII var i et dilemma. Han ble konge av folkets nåde. Uten folkeavstemningen ville han blitt konge av Stortingets nåde. I en tid med fremvoksende republikanisme var det en fordel med en legitimitetsbase utenfor Stortinget. Hvor lett kunne de kaste Kong Haakon når han hadde gjort nytte for seg i frigjøringsakten? De hadde lett kastet Kong Oscar.
Med det fremvoksende demokratiske tankegodset gikk monarkiene en usikker fremtid i møte. Fremvoksende arbeiderbevegelser så ofte monarkier som aristokratiets og/eller borgerskapets institusjoner. Med en slik utvikling var det vanskelig å holde fast på en rolle med reell makt.
Per Egil Hegge fortalte om en episode der Kronprins Olav ikke trodde han skulle bli konge og veddet mot det. Vår konge er ganske så vingeklippet. Johan Scharffenberg skrev på 1940-tallet at Norge er en republikk der statsoverhodet er arvelig med tittel av konge.
Men er da ikke demokratiseringen fremskritt?
Det kan være fristende å istemme med dem som sier at liberalt demokrati er det aller beste som er skjedd på statsstyrefronten i menneskehetens historie. Vi har jo fått det så bra med det systemet. Velstandsutviklingen har vært uten like. Det liberale demokrati har gitt en fredelig utvikling med inkludering av store grupper og fredelige maktskifter.
Så kan man selvsagt diskutere om friheten og rettighetene kommer fra folkestyret eller de førdemokratiske liberale tradisjoner, for liberalt demokrati er et kompromiss eller en blanding av det liberale og demokratiske.
James Madison, en av de fremtredende amerikanske grunnlovsfedre og unionens fjerde president, argumenterte med at ulike grupper ville veksle på å ha makten og dermed behandle hverandre pent. Det er mulig det er slike tendenser. Men i demokratier settes også grupper opp mot hverandre, slik vi ser med for eksempel formuesskatten, der det påpekes at «det er kun 15 prosent som betaler den».
Skal vi skylde på vår neste for det som ikke går så godt da? Eller skal vi motstå fristelsen?
Med troen på det gode i medmennesket kan det være vanskelig å se at styret ved våre medmennesker blir et dårlig styre. Allikevel er det mange dårlige sider ved demokrati som system, og anklager mot demokrati som system er ikke nødvendigvis noen anklage mot våre medmennesker. Løsningen på problemene ved demokrati er ofte ikke enda mer demokrati.
Det snakkes ofte om en folkevilje. Da har vi isåfall å gjøre med noe annet enn en vilje hos en person. En slik vilje kan ikke et samlet folk ha. Den såkalte folkeviljen er ofte gjenstand for både manipulasjon og gruppetenkning. Kenneth Arrow, som fikk Nobels minnepris i økonomi i 1970, har vist at det endelige valget ved flere enn to alternativer ofte vil være avhengig av avstemningsprosedyren.
Om det i teorien kan eksistere et genuint ønske fra folkeflertallet, er det ikke gitt at det er trivielt å finne dette ønsket.
Når man betrakter styreformer, kan det være fristende å tenke som så at det er best å ha en styreform der de styrte kan kaste de styrende. Man kan lett tro at rådigheten over en fast maktkake bestemmes over av velgerne. Dette er statsstyrets ekvivalent til økonomiens faste kakestørrelse. Problemet er at styreformen – tilsvarende som økonomiens kake, som påvirkes blant annet av fordelingspolitikk – påvirker maktkakens størrelse. Når det er «vi som er staten», senker vi våre skuldre, og statsmakten fester grepet lettere.
Folkesuverenitet som legitimering av makt kan være vel så viktig som et ønske om at et genuint flertallsønske skal skje fyllest. Det kan man også se i moderne diktaturer. De holder valg. Det er nok ikke for at de har gode demokratiske holdninger, men mer fordi valg legitimerer makten.
Med økende folkemakt og synkende kongemakt har statsmakten est ut. Med stemmerettsutvidelser har vi fått øket statsmakt. Lav innflydelse for den enkelte stemme fører til lite incentiv til å sette seg inn i sakene, men man møter likefullt opp, ikke rent sjeldent i troen på at andre skal bære byrden.
Det er konsekvenser i folks praktiske hverdag.
I de moderne massedemokratier går vi til valg i stemmeavlukker i den ytterste hemmelighet. Det sørger for at det ikke kan legges press på velgere og velgergrupper. Men det sørger også for en uansvarlighet hos den enkelte velger, en uansvarlighet som har fjernet seg fra ansvarligheten vi får i et folketorvsdemokrati, der vi i det minste ser dem vi påvirker med våre beslutninger, inn i øynene.
Men er ikke maktfordeling det som kjennetegner gode demokratier?
Det er lett å tro at med ren maktfordeling mellom organer i statsstyret så er saken i boks, men fordeling av makt mellom organer valgt av det samme folk kan fort bli utilstrekkelig. Makten er ikke blitt holdt imponerende i sjakk i det amerikanske systemet, der man har en slik maktfordeling. Det moderne partisystem gjør heller ikke sitt i positiv retning.
Vi bør komme i hu forskjellen mellom maktfordelingsprinsippet, som vi har fra Montesquieu, og Montesquieus maktfordelingsmodell. Det er viktige forskjeller, som vi har vært innom. Hvis vi tror at alt er såre vel dersom vi har en formell maktfordeling mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt, er vi muligens på sporet av moderne despotisme?
I vårt system har vi visse beskyttelser mot rå folkeflertallsmakt. Men det er de tydeligste og alvorligste overgrep vi vernes mot. Folkeflertallets tyngdelov rår. Det er som regel folkeflertallet som trekker det lengste strå. Tore Schei, tidligere høyesterettsjustitiarius, uttalte for noen år siden at når lover prøves, kommer tvilen loven som prøves, altså lovgiver, til gode. Folkeflertallet eller dets representanter får herje ganske fritt. Man er avhengig av godvilje.
Er dette noe å bry seg om da?
De aller fleste har det ganske greit i Norge. Få føler at de er rammet hardt av systemet. Og mange føler at de problemer vi har, kan fikses innenfor dagens demokratiske system. På noen områder ser vi at andre land klarer å fikse problemene innenfor sine moderne demokratiske systemer. Både Finland, Sverige og Sveits klarer seg bedre budsjettmessig enn Norge. Man kunne da synes at vi får fikse problemene innenfor systemet, men så begrenser Stortinget selv valgmulighetene gjennom valglovgivningen. De har nylig strammet kraftig til.
Fatter vi gode beslutninger i demokratiske systemer? Er uforståelige resultater av personvalg et resultat av landets eller regionens lokale forhold? Eller kan det være et problem med det demokratiske system som sådan? Vi bør kanskje være litt forsiktige med å anta at problemer med demokrati er noe bare andre land har.
Aksel Fridstrøm skrev i Minerva ifjor om hvordan ekstravagansen i det athenske imperium felte riket. Mulig noe tilsvarende kan skje med moderne demokratier. Gjeld og statsutgifter eser ut. Ansvar pulveriseres lett i et system der politikere i stor grad tenker frem mot neste valg og regningen kan sendes til andre bak stemmeavlukker i full hemmelighet. Mangel på mavemål, som til dels altså kommer av iboende tendenser i det demokratiske system selv, kan komme til å felle det moderne demokrati.
Vi kan se tilbake på middelalderens bundne statsmakt og beundre den – for å ta ett av flere eksempler. Kanskje vi til og med kan ønske den tilbake. Selvsagt er ikke middelalderens helhet noe å ønske seg tilbake til. Men begrenset statsstyre er en annen sak. Det er forlatte konsepter, ikke en svunnen tid i seg selv, vi da i tilfelle tar tilbake.
Det er dog ikke uten videre å få all tannpastaen tilbake på tuben. Joseph de Maistre skal ha fortalt oss at kontrarevolusjon ikke er revolusjon i motsatt retning, men det motsatte av revolusjon.
Man kan noen ganger få høre at demokrati og frihet hører sammen, og friheten hører sammen med at «vi» kan kaste tyrannen. Det er en sannhet med modifikasjoner – kanskje attpåtil sterke sådanne. Ofte er det nye dårlige representanter og ledere som avløser de gamle. Er det upopulært nok ved de rette tidspunktene, ryker det, men det gjelder langtfra alt av tyranniske tendenser.
Noen sier velgerne må ta ansvar for de politiske problemer selv, være voksne, og ikke lempe problemene over på ikke-demokratiske institusjoner, slik som en fyrstemakt. Mulig dét? Men da gjør man seg avhengig av godvilje fra det eneveldige demokrati.
«Makta rår», som det heter. Og makten har gitt sine uttrykk gjennom kunsten – til alle tider.
Når vi i disse vårdager betrakter Norges mest ikoniske historiemaleri, kan vi minnes at det er en scene fra kampen mot det eneveldige monarki, utformet i kampens hete mot det eneveldige demokrati.
