Hva er argumentene for toll? Hva er argumentene imot? Hvorfor kaller Trump dagen for annonseringen av globale tollsatser for «Frigjøringsdagen»? Er det misvisende å kalle det for «gjengjeldelsestoll»?
Olav Drange Moen tar opp noen av de mange spørsmålene som melder seg i den påbegynte handelskrigen.
Hva er toll?
Toll er en skatt på utenlandske goder, som gjør disse dyrere å importere. Ettersom tollen rammer utenlandske og ikke innenlandske goder, virker den konkurransevridende til fordel for den innenlandske produksjonen.
Det har rådet en del forvirring om forskjellen mellom toll og merverdiavgift (mva.) i det norske ordskiftet. Ved å ramme både utenlandske og innenlandske goder, virker merverdiavgiften ikke konkurransevridende på samme måte som toll.
En annen kilde til forvirring, har å gjøre med hvem som betaler tollen. Donald Trump skryter regelmessig av at han skattlegger andre land med tollsatsene sine, men det er ikke hvordan toll fungerer: Om USA øker tollsatsen på et kinesisk gode med 25 prosent, betales ikke prispåslaget av Kina, men av den amerikanske importøren.
Det finnes andre handelsbarrierer enn toll – som importkvoter eller standarder. Når Den europeiske union anklages for å være en proteksjonistisk blokk, skyldes dette typisk deres høye standarder. Blant annet nektes mange amerikanske matvarer tilgang til EUs indre marked, siden de inneholder forbudte tilsetningsstoffer.
Trumps «frigjøringsdag»
Trump har kalt toll «det vakreste ordet i ordboken.» I sin innsettelsestale 20. januar lovet han at «fremfor å skattlegge våre innbyggere for å berike andre land, vil vi tolle og skattlegge andre land for å berike vårt folk.» Nok en gang er dette misvisende språk, fordi toll innebærer en beskatning av egne innbyggere.
På den selverklærte «frigjøringsdagen» 2. april gjorde Trump alvor av truslene. Ved presidentordre reiste han en universell tollmur på 10 prosent, samt 25 prosent på stål, aluminium og biler. I tillegg kunngjorde han enda høyere tollsatser for et stort antall av USAs handelspartnere. Hele 39 prosent av amerikanere støttet beslutningen, ifølge en Ipsos/Reuters-meningsmåling.
Trump fremstilte dette som «gjengjeldelsestoll», men det er ikke virkelig tilfellet. Det hvite hus opererte nemlig med en unik definisjon av andre lands tollsatser: Handelsunderskuddet USA har med det aktuelle landet – delt på landets samlede eksport til USA. For å være «snille», har de så delt sluttsummen på to.
Denne formelen gir ikke tollsatsene andre land har mot USA. Deler man egen vekt på alder, og deler igjen dette på to, vil en også komme frem til et tall. Det betyr ikke at man har regnet ut høyden sin.
Utregningen har gjort det vanskelig å imøtekomme amerikanerne. Et talende eksempel er Israel, som 1. april gikk med på å fjerne alle gjenværende tollsatser på amerikanske goder. Siden Trump ikke forholdt seg til Israels reelle tollsatser, men til USAs totalimport fra landet, reiste han likevel en tollmur mot dem på 17 prosent. Som svar på Vietnams tilbud om å eliminere all toll på amerikanske varer, uttalte Trumps økonomiske rådgiver Peter Navarro: «Det betyr ingenting for oss, fordi det er jukset utenom tollbarrierer som betyr noe.»
Tollen kunngjort av Trump 2. april overgikk selv økningen med Smoot-Hawley Tariff Act i 1930, som igangsatte en global handelskrig og fordypet depresjonen. I USAs politiske historie har høye tollsatser vært en oppskrift på katastrofe for det regjerende partiet: Da den republikanske presidenten William McKinley markant hevet tollsatsene i 1890, mistet republikanerne halvparten av setene i det påfølgende valget. Etter at republikanerne innførte Smoot-Hawley, vant de ikke tilbake flertallet i Representantenes Hus eller Senatet på 60 år.
En global handelskrig kunne hatt betydelige negative ringvirkninger på verdensøkonomien, som det er umulig å vite rekkevidden av. Det er fordi skalaen og antallet variabler i spill er for omfattende til at de makroøkonomiske modellene klarer å holde tritt.
Reaksjonene mot Trump
Trumps kritikere var snare med å påpeke at et land som slapp unna økt toll, var Russland. Det hvite hus presiserte at dette skyldtes de amerikanske sanksjonene mot landet. På samme grunnlag innførte de heller ikke toll mot Cuba, Hviterussland eller Nord-Korea. Derimot fikk øyer bosatt kun av pingviner 10 prosent toll. Det samme fikk Iran, selv om også de er hardt rammet av amerikanske sanksjoner.
Mange land valgte å sitte stille i båten, deriblant Norge. Andre signaliserte villighet til å bygge ned handelsbarrierene mot USA. Det gjaldt blant andre Taiwan, som er svært avhengige av USA både i handels- og forsvarspolitikken. Større handelsmakter, som Kina eller EU, varslet gjengjeldelsestoll. Noe av denne ble kalibrert mot amerikanske delstater som stemte på Trump i 2024, i håp om å øke det innenrikspolitiske presset på ham.
Den amerikanske banken JPMorgan anslo at Trumps tollpakke representerte den største føderale skatteøkningen siden 1968, og hevet sannsynligheten for en global resesjon til 60 prosent. Man så også børsras verden over. Wall Street reagerte på nyheten med det kraftigste fallet siden covid-pandemien i 2020.
9. april innførte Trump en 90 dagers pause på «gjengjeldelstollen» – for de 70 landene som hadde kontaktet USA for forhandlinger. Alle andre land, inklusivt Norge, fikk i samme periode nedsatt tollen til 10 prosent. Unntaket var Kina-tollen, som har blitt hevet til 145 prosent. EU responderte med å sette sin egen gjengjeldelsestoll på vent, og tok til orde for forhandlinger. Nedtrappingen medførte en rask markedskorreksjon.
Det verserer tre konkurrende tolkninger av Trumps radikale tollpolitikk:
1. Tollen anvendes som et pressmiddel for å tvinge frem åpning av markeder for amerikanske goder. Tollpausen for forhandlingsvillige land styrker denne teorien.
2. Trump oppfatter handelsproteksjonisme ikke som et middel, men som et mål i seg selv. Han har tross alt holdt denne posisjonen siden 1980-tallet. I dette synet presset den negative markedsreaksjonen ham til å innføre tollpausen.
3. Trump har andre bakenforliggende motiver. En høyst spekulativ teori er at hans innerste sirkel bedriver innsidehandel. En annen er at Trumps strategi er å dominere avisforsidene til enhver tid, som motiverer ham til stadig nye oppsiktsvekkende utspill eller drastiske handlinger.
Er Trumps tollmur ulovlig?
Det kan stilles spørsmålstegn ved legaliteten til Trumps presidentordre. Den amerikanske grunnloven (Article 1, Section 8) er tydelig på at det er Kongressen som regulerer utenlandshandelen, ikke presidenten. Presidenten har riktignok rett til å fremforhandle frihandelsavtaler, men disse må ratifiseres av Kongressen for å tre i kraft.
Disse konstitusjonelle begrensningene satte en brems på Trumps proteksjonisme i hans første presidentperiode. I sin andre periode omgår han maktfordelingen ved å støtte seg til International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) fra 1977, som innrømmer presidenten retten til å regulere import ved en nasjonal krise.
En klar svakhet ved IEEPA, er at lovgivningen ikke definerer hva som utgjør en nasjonal krise. Da Trump i første kvartal satte opp tollmurer mot Kina, Canada og Mexico, erklærte han en nasjonal krise i forbindelse med illegal innvandring og innførselen av fentanyl. For å rettferdiggjøre «gjengjeldelsestollene» 2. april, erklærte han en ny nasjonal krise for å «øke [USAs] konkurransedyktighet, beskytte vår suverenitet, og styrke vår nasjonale og økonomiske sikkerhet.»
Det gjenstår å se hvorvidt domstolene kommer til å reagere. Vi ser allerede antydninger til motstand i Kongressen: Republikanere som Rand Paul og Don Bacon arbeider med å introdusere lovforslag som vil tilbakeføre tollmakten til Kongressen. 3. april ble det sikret flertall i Senatet for et lovforslag om å avslutte fentanyl-krisen. Forslaget ble opprinnelig utarbeidet for å hindre en handelskrig med Canada.
USAs onde spiral
I 1944 bygget USA opp Bretton Woods-systemet, som etablerte globale finansielle institusjoner som Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken. Frihandelsprinsippet har vært en kjerne i dette systemet. Modellen var til betydelig gagn for den amerikanske økonomien i etterkrigstiden, da USA eksporterte industrivarer til et krigsruinert Europa. Etter årtusenskiftet har USA imidlertid vært inne i en ond spiral:
1. Som verdens reservevaluta, har dollaren lenge vært kunstig høy. Det har gjort amerikanske varer uforholdsmessig dyre i utlandet, som har svekket konkurranseevnen til USAs eksportsektor. USAs globale markedsandel har falt fra 12 prosent i 2000 til under 9 prosent i 2023. Samtidig har den høye dollarkursen gjort det billigere for amerikanske konsumenter å importere varer fra utlandet.
2. Høy import kombinert med lav eksport har gitt USA et betydelig handelsunderskudd, som nådde en rekord på 1,2 billioner dollar i 2024.
3. Høye handelsunderskudd har vært en medvirkende faktor til høye budsjettunderskudd. I 2024 tilsvarte det amerikanske budsjettunderskuddet hele 1,8 billioner dollar.
4. Høye budsjettunderskudd har gitt skyhøy statsgjeld. Den amerikanske statsgjelden nærmer seg 37 000 milliarder dollar.
USA risikerer med andre ord å gå bankerott, slik en privatperson som brukte penger langt over evne ville ha gjort. Høy gjeld har historisk sett ledet til imperiers fall: Det er en faktor som bidro til sammenbruddet til Romerriket, Det spanske imperiet eller Det britiske imperiet etter annen verdenskrig, da britene ikke lenger hadde råd til sine oversjøiske besittelser.
Trump stiller en diagnose som ikke er helt løsrevet fra virkeligheten. Spørsmålet er om det er medisin eller gift han utskriver til pasienten.
Mar-a-Lago-akkorden
Lederen for Trumps økonomiske råd (CEA), Stephen Miran, publiserte i november 2024 et 41 siders strategisk dokument som detaljerer hvordan USA kan bryte ut av den onde sirkelen. Planen er kjent som «Mar-a-Lago-akkorden» – og kan sammenfattes i følgende tre punkter:
1. Høye tollmurer vil gi selskaper insentiver å flytte mer av produksjonen til USA.
2. Tollinntektene kan brukes til å redusere budsjettunderskuddene og åpne for skattekutt, som vil gjøre det mer attraktivt å investere i USA.
3. Økte tollsatser kan bidra til å svekke dollaren. Det vil igjen senke de amerikanske lånekostnadene og styrke USAs eksportsektor.
På toppen av dette kan toll brukes som et diplomatisk pressmiddel – for å oppnå en hel smørbrødliste med utenrikspolitiske mål. Et sentralt mål virker å være isolasjon av Kina, som jo er USAs globale hovedutfordrer.
Mange analytikere spekulerer i at det er denne planen Trump-administrasjonen iverksatte 2. april. Leser man grundig gjennom dokumentet til Miran, fremgår det derimot at han foreslår en langt mer konservativ tilnærming enn Trump – med gradvis implementering og nøye overvåkning av finansmarkedenes reaksjoner.
Saken for toll
Tollbarrierer har historisk spilt en viktig rolle. Vesten industrialiserte opprinnelig bak tollmurer på 1700- og 1800-tallet. Mens britene for eksempel preket frihandel og tvangsåpnet andres markeder med kanondiplomatiet ute, reiste de høye tollmurer for å beskytte egen industri hjemme.
Helt sentralt i markedsliberalismen står David Ricardos teori om komparative fortrinn, som går ut på at hver økonomi spesialiserer seg på hva den produserer best. En populær marxistisk kritikk, var at dette legger opp til et globalt system av utnyttelse. Det er fordi noen land spesialiserer seg på dyre industrivarer, mens andre land spesialiserer seg på billige råvarer. Ved helt åpen konkurranse, ville det bli vanskelig for det globale sør å hente igjen det globale nord.
Noen land klarte riktignok å hente igjen den vestlige kultursfæren. Blant dem finner vi Japan, Kina eller «asiatiske tigre» som Sør-Korea og Taiwan. Deres tilnærming var nettopp å bygge opp industrier bak tollbarrierer. I Japan dirigerte eksempelvis Ministry of International trade and Industry (MITI) utviklingen med bruk av toll, importlisenser og statlig støtte til strategiske industrier – som ikke minst var helt avgjørende for å hjelpe bilindustrien deres på fote. Selv etter Deng Xiaopings liberale markedsreformer på slutten av 1970-tallet, beholdt Kina mange av sine strategiske handelsbarrierer.
Man har hos de europeiske og kinesiske kritikerne av USAs proteksjonisme sett en viss inkonsistens: Om toll virkelig er noe alle taper på, hvorfor river de i så fall ikke ned sine egne tollmurer? Norge hadde i 2023 et høyere tollnivå enn USA, noe det har rådet politisk konsensus om. Beijing har lagt seg på en anselig mer proteksjonistisk linje, uten at mange av den grunn har anklaget Kina for økonomisk vanstyre de siste tiårene. Det er fordi de har gjennomgått en astronomisk vekst.
Hvorfor er toll klokt når Kina gjør det, men uklokt når USA gjør det? Det er forunderlig om toll skulle beskytte industri A, B eller C, men ikke industri D, E eller F. Hvorfor virker handelsbarrierer beskyttende på norsk landbruksproduksjon, mens det er ineffektivt for å beskytte amerikansk produksjon? Er det viktigere at Norge er selvforsynte på gulrøtter, poteter og brokkoli enn at USA er selvforsynte innen produksjonen av tankser, droner og kampfly?
Hva som har skjedd de siste tiårene, er at vestlige økonomier gradvis har forskjøvet seg fra industriell produksjon til høyteknologi og serviceyrker. Nordmenn flokker seg ikke lenger rundt samlebånd, fordi mange tradisjonelle industrier ville gitt underskudd med norske lønninger. På den annen side vil et land hvor alle selger hverandre cappuccinoer – mens andre land produserer alt fra elektroniske komponenter til medisiner for dem – gjøre seg utsatt. Det er her vi kommer inn på hvordan handelspolitikken henger uløselig sammen med sikkerhetspolitikken.
Vestlige strateger må i dagens globale situasjon stille seg selv spørsmål av typen: «Hvordan kan vi lage en drone kun med hjemlig produksjon?» Vesten kan ikke vinne en direkte konfrontasjon med Kina og Russland, med mindre de får på plass slike produksjonskjeder. Disse produksjonskjedene kan ikke skapes ex nihilo over et statsbudsjett, men må bygges opp over mange år.
Normalt sett gjøres dette med en skalpell: Man reiser tollmurer for selektive industrier, og kombinerer dette med skattelettelser og subsidier. Det var dette Biden-administrasjonen gjorde med den tverrpolitiske The CHIPS and Science Act (2022), som tok sikte på å styrke USAs innenlandske produksjon av mikrochipper og halvledere. EU fulgte året etter med European Chips Act.
Det finnes et sterkt argument for at USA og Europa bør gjøre mer som dette, innenfor en myriade av kritiske sektorer. I stedet har Trump foreslått å skrote The CHIPS and Science Act – etter alt å dømme i en emosjonell spasme for å rasere forgjengerens arv. Fremfor å ta frem skalpellen, fant Trump 2. april frem atombomben med en flat toll på alle varer som kommer inn til USA. Det er det langt vanskeligere å bygge en rasjonell sak for.
Gå ikke glipp av nye artikler i Sivilisasjonen. Meld deg inn i vårt nyhetsbrev!
Saken mot toll
Den engelske diplomaten sir Thomas Smith (1513-1577) sammenfattet merkantilismen med ordene: «Vi må alltid sørge for at vi ikke kjøper mer fra fremmede enn hva vi selger til dem, for i så fall ville vi utarmet oss selv og beriket andre.»
Trump ter seg som en merkantilist. Han behandler handelsunderskudd som et onde, og handelspolitikk som et nullsumspill. Mentaliteten gir en viss mening hos noen med lang fartstid i en bransje som ofte ligner et nullsumspill: Enten får Trump Hotel den beste beliggenheten i New York, eller så gjør konkurrentens hotell det. Gjennom øynene til en eiendomsmogul som Trump, fortoner verden seg altså litt som Monopol.
Handelspolitikk er et annet dyr. Når det kommer til makroøkonomisk styring, ble merkantilismen utdatert allerede med publikasjonen av Adam Smiths Nasjonenes Velstand i 1776. Den rådende filosofien har siden vært at handel er et vinn-vinn-spill, som kommer alle til gode. Den sinnrike materielle utviklingen fra den industrielle revolusjon frem til i dag har vært båret på frihandelens rygg – som ifølge Verdensbanken har løftet én milliard mennesker ut av fattigdom de siste tiårene. Det er en av de største suksesshistoriene noen sinne fortalt.
Økonomiske transaksjoner gir gjensidige gevinster. Begge parter tjener på transaksjonen – ellers ville den ikke ha funnet sted. Bare tenk over det: Du har et handelsunderskudd med hver eneste butikk du har handlet i. Det gjør ikke butikker til et onde. Også et bilselskap vil ha handelsunderskudd med sine leverandører og lønnede ansatte. Det betyr ikke at selskapet hadde vært bedre stilt uten materialer, komponenter, maskiner, redskaper, lokaler eller arbeidere. Tvert imot hadde det vært pulverisert.
Det viktigste proteksjonistiske prosjektet i Trumps første presidentperiode, var tollsatsene han i 2018 innførte på stål og aluminium. Om man følger utviklingen i sektoren over de siste syv årene, har politikken ikke gitt ønsket effekt: USAs innenlandske produksjon av både aluminium og stål har falt.
Å opprette et universelt tollnivå, fremstår langt mer irrasjonelt. Hvorfor skulle USA vedta tollsatser på bananer, når amerikanere hverken har en egen bananindustri å beskytte eller interesse av å bygge en? Hvem er disse amerikanerne som skal sy t-skjorter for 1 dollar timen, slik at de kan konkurrere med Bangladesh? I hvert fall ikke innvandrere, som Trump ønsker færre av. Om man aggregerer kostnaden av slike toller på tvers av alle sektorer, står USA overfor økonomisk selvskading på et nivå uten sidestykke.
Ta i betraktning de amerikanske bilselskapene: Den amerikanske tollen på biler fra EU har ligget på 2,5 %, mens den europeiske tollen på amerikanske biler har vært 10 %. Det betyr at amerikanske biler står overfor urettferdig konkurranse fra Europa. Det finnes således et rasjonelt holdepunkt for amerikanske mottiltak, i et forsøk på å presse frem mer rettferdig handel.
En fullskala handelskrig ville derimot være en katastrofe også for den amerikanske bilindustrien, av følgende årsaker:
1. Tax Foundation har kalkulert at Trumps toll kan gi amerikanske husholdninger en årlig ekstrakostnad på 2100 dollar. Det vil kraftig hemme amerikaneres kjøpekraft, som også vil redusere etterspørselen på nye biler.
2. De amerikanske bilprodusentene avhenger av deler fra andre land. Rundt halvparten av disse kommer fra Canada og Mexico, som produserer spesialtilpassede deler for amerikanske biler. Ved massiv toll på disse godene, vil bilselskapenes produksjonskostnader eksplodere. I tillegg til de direkte kostandene, kommer dette til å gjøre produktene deres langt dyrere – og derav mindre konkurransedyktige globalt.
3. Om andre land innfører gjengjeldelsestoll mot USA, vil det ytterligere snevre inn det internasjonale markedet for amerikanske biler. Om fiendtligheten til USA tiltar globalt grunnet Trumps handelskrig, kan dette dessuten virke ødeleggende på merkevaren til amerikanske selskaper.
4. Høye tollmurer risikerer svekkelse av tilliten til det amerikanske markedet, som kan gjøre at utenlandske investeringer skrumper inn.
5. Et mer proteksjonistisk marked, vil gjøre den amerikanske bilindustrien mer skjermet fra internasjonal konkurranse. Det kan på sikt gi et dårligere produkt, som igjen svekker konkurransedyktigheten.
6. En handelskrig kan potensielt utløse en resesjon, som de amerikanske bilprodusentene slettes ikke vil være immune mot. Både GM og Chrysler holdt på å gå konkurs under finanskrisen i 2008, og måtte få redningspakker.
En handelskrig er også uønskelig fra et sikkerhetspolitisk ståsted. Det er fordi amerikansk forsvarsindustri avhenger av import fra allierte land. Å sabotere disse alliansene og forsyningslinjene vil gjøre USA mer sårbart, ikke mindre. I henhold til liberal teori, gjør handel dessuten verden tryggere. Som den skarpsindige franske økonomen Frédéric Bastiat (1801-1850) i sin tid poengterte: «Når goder ikke krysser grenser, vil soldater gjøre det.»
Hva vil en handelskrig ha å si for Norge?
Finansminister Jens Stoltenberg (Ap) har advart om at en handelskrig kan plassere Norge i en «trippelskvis»:
1. Økte tollmurer fra USA.
2. Mottiltakene fra EU.
3. En global resesjon.
Hva det første punktet angår, er vi ikke så altfor ille posisjonert: Ifølge SSB eksporterer vi varer for 60 milliarder kroner til USA, som utgjør kun 3 prosent av vareeksporten vår.
Hva det andre punktet angår, ville det være et brudd på EØS-avtalen om EU økte tollen på varer omfattet av den. EU-kommisjonens president, Ursula von der Leyen, har enn så lenge forsikret om at «Norge er og forblir i det indre markedet» og at «vi vil finne løsninger sammen.» Jordbruk og fiskeri er på den annen side ikke dekket av EØS.
Hva det tredje punktet angår, utgjør en global resesjon helt klart den største risikoen for Norge. Vi er en liten og åpen økonomi, som eksporterer halvparten av bruttonasjonalproduktet (BNP) vårt. Det betyr at vi kan bli truffet forholdsvis hardt på en lang rekke økonomiske indikatorer.
Som Vladimir Lenin bemerket, er det tiår hvor ingenting skjer, og uker hvor tiår skjer. Om ikke akkurat uker føles som tiår, gjør Trumps presidentskap måneder til år. Er det én ting markedene misliker, så er det imidlertid usikkerhet. Å flytte produksjon mellom land krever også langsiktig planlegging. I en situasjon der tollnivået spretter opp og ned flere titalls prosent fra dag til dag, blir den slags krevende.
